Le 22 novembresd En 2023, le gouvernement finlandais a annoncé sa décision de fermer tous ses postes frontaliers avec la Russie, sauf un, après avoir fermé quatre points de passage une semaine plus tôt. Cette décision a été prise en réponse à une augmentation des arrivées de migrants sans papiers. Bien que l’UE et ses États membres aient été confrontés à plusieurs flux migratoires au cours de la dernière décennie, la situation à la frontière finno-russe est différente de la plupart des cas précédents ; plutôt que des migrants traversant la frontière de leur propre gré, les autorités finlandaises affirment dans ce cas que la Russie a facilité l’arrivée des migrants.
La Fédération de Russie est accusée d’encourager le passage des frontières, apparemment en représailles à l’adhésion de la Finlande à l’OTAN plus tôt cette année. Les fermetures des frontières finlandaises ont obtenu le soutien de l’UE – Frontex envoyant du personnel et du matériel pour aider les gardes-frontières finlandais, et le président de la Commission, Von Der Leyen, accusant la Russie de «honteux« instrumentalisation des migrants. Les rapports indiquent qu’une situation similaire pourrait également se produire le long de la frontière estono-russe. Le gouvernement russe a nié toute implication dans ces événements.
Pour l’UE, les rapports en provenance de Finlande et d’Estonie rappellent des souvenirs de l’été 2021. Pendant cette période, comme l’a évoqué Agata Kleczkowska, l’Union a accusé la Biélorussie d’utiliser des pratiques similaires à celles qui seraient désormais employées par la Russie.
Dans le cadre des révisions en cours de son droit d’asile acquis, à travers ce qu’on appelle le « Nouveau Pacte sur la migration et l’asile », l’UE a cherché à adopter une législation pour lutter contre la migration instrumentalisée. Même si les premières réponses de la Commission à l’incident biélorusse ont été rejetées en décembre 2022, nous nous trouvons toujours sur le point de voir « l’instrumentalisation » devenir une caractéristique permanente du droit de l’UE. Cet article expliquera comment nous en sommes arrivés là et comment les tensions qui se développent le long des frontières extérieures de l’UE avec la Russie pourraient être l’ultime effort pour franchir ce seuil – au risque d’une réalité dans laquelle les dérogations problématiques aux normes d’asile normalement applicables seraient davantage normalisées.
La théorie de la migration instrumentalisée
L’« instrumentalisation » des migrants, parfois qualifiée de « migration militaire » ou de « migration stratégique », a une longue histoire. Même si ces dernières années, les rapports faisant état de son apparition provenaient principalement d’Europe, il serait erroné de supposer que son utilisation s’est limitée à cette partie du monde.
L’éminent spécialiste du concept, Kelly Greenhill, définit le phénomène comme « … ces mouvements de population transfrontaliers qui sont délibérément créés ou manipulés afin d’inciter un ou plusieurs États cibles à des concessions politiques, militaires et/ou économiques ». Greenhill a mené de nombreuses études sur le phénomène, ayant identifié (au moins) 81 cas d’occurrence mondiale depuis l’entrée en vigueur de la Convention relative aux réfugiés de 1951, soit en moyenne un par an.
Hormis celles développées par des universitaires comme Greenhill, pour l’instant, la migration instrumentalisée manque d’une définition communément acceptée, encore moins d’une définition juridiquement contraignante. Malgré l’ambiguïté conceptuelle entourant le concept, à travers plusieurs vagues de propositions, l’UE a tenté de remédier à « l’instrumentalisation » en adoptant une nouvelle législation.
Une première vague de propositions échouées
En réponse à l’incident survenu en Biélorussie en 2021, évoqué par Mirko Forti, la Commission a présenté plusieurs propositions législatives. Initialement, la réponse de l’UE consistait en une ad hoc mesure d’urgence en faveur de la Lettonie, de la Lituanie et de la Pologne, États membres partageant une frontière avec la Biélorussie. En termes simples, la proposition aurait permis à ces États membres de déroger de plusieurs manières aux normes d’asile normalement applicables — notamment en prolongeant les délais d’enregistrement, en n’ayant à répondre qu’aux « besoins fondamentaux » lors de l’accueil, en appliquant plus largement les procédures aux frontières et en limitant les Effet suspensif du rejet d’une demande de protection internationale.
Deux semaines seulement après sa publication, la Commission a abandonné le ad hoc proposition d’urgence déclarant que « … il ne peut être exclu que d’autres [than Belarus] pourrait tenter de mener des attaques hybrides contre l’Union, incluant l’instrumentalisation des migrants. Aux yeux de la Commission, il était nécessaire de remplacer sa mesure d’urgence initiale par un mécanisme plus permanent et plus étendu de lutte contre l’instrumentalisation. Le 14 décembre 2021, elle a ainsi rendu publique sa proposition de règlement sur l’instrumentalisation. Cette mesure visait à rendre les dérogations initialement prévues pour la Lettonie, la Lituanie et la Pologne accessibles de manière permanente à tout État membre confronté à une « instrumentalisation ».
Les dérogations proposées dans cette première vague de propositions législatives ont été vivement critiquées par les experts des droits de l’homme. Les critiques affirment que ces mesures auraient un effet très préjudiciable sur les droits fondamentaux des migrants « instrumentalisés ». Entre autres, trois préoccupations principales ont été avancées : (i) les extensions proposées des délais d’enregistrement placeraient les migrants dans une situation précaire prolongée (sans protection tant qu’ils ne sont pas enregistrés) ; (ii) une application plus large des procédures aux frontières entraînerait une augmentation des cas de détention arbitraire de ces personnes, et ; (iii) les limitations de l’effet suspensif augmenteraient le risque de violations de l’interdiction desrefoulement.
Compte tenu de ces préoccupations, la société civile s’est réjouie d’apprendre qu’en décembre 2022, le Conseil n’était pas parvenu à un accord sur le règlement sur l’instrumentalisation – comme mentionné, le ad hoc proposition d’urgence ayant déjà été abandonnée par la Commission auparavant. Le rejet du Conseil ne doit cependant pas être interprété comme signifiant que les États membres s’opposent à l’idée d’accorder des dérogations en cas de migration instrumentalisée. Au contraire, en réponse au rejet du règlement sur l’instrumentalisation, le Conseil européen pour les réfugiés et les exilés (ECRE) a mis en garde contre l’appétit persistant du Conseil pour de telles dérogations, en déclarant que :
« … l’idée dangereuse d’autoriser de larges dérogations aux normes du régime d’asile européen commun (RAEC) pourrait revenir par la porte dérobée – en l’intégrant dans d’autres propositions de réforme. »
Les développements survenus au cours de l’année dernière révèlent que cet avertissement est depuis devenu une réalité.
Retour des dérogations
Les événements survenus à Bruxelles après le rejet du règlement sur l’instrumentalisation montrent qu’au sein du Conseil, il existe toujours un enthousiasme pour les dérogations à l’instrumentalisation. Après avoir laissé échouer les plans d’instrumentalisation de la Commission, le Conseil s’est depuis engagé dans un exercice de sélection. En raison de son rôle important dans la procédure législative ordinaire de l’UE — utilisée pour l’adoption des propositions du Nouveau Pacte — le Conseil a pu rejeter les éléments des propositions de la Commission qui ne lui plaisaient pas et déplacer les éléments des plans que c’est a fait dans d’autres mesures du Nouveau Pacte.
Au cours de l’année dernière, le Conseil a tenté à plusieurs reprises d’incorporer les éléments des plans de la Commission qu’il considérait favorablement (c’est à dire les dérogations) dans d’autres propositions du Nouveau Pacte. Au cours des premiers mois – d’abord en janvier, puis de nouveau en mars – le Conseil a tenté de déplacer les dérogations dans la proposition de règlement sur la gestion de l’asile et des migrations (AMMR). Il s’agit du remplacement proposé du règlement Dublin III actuel, contenant les règles permettant de déterminer l’État membre responsable d’une demande de protection internationale. Ces tentatives ont cependant été rapidement abandonnées – probablement parce que trouver un accord sur l’AMMR était jugé trop important politiquement pour que les négociations sur la proposition soient déraillées par l’introduction du sujet controversé de l’instrumentalisation.
Le Conseil a donc décidé de changer de cap, déplaçant les dérogations dans une nouvelle proposition de Nouveau Pacte. Le 14 juinème 2023, le Conseil a publié son texte compromis de la proposition de règlement traitant des situations de crise, Instrumentalisation (c’est nous qui soulignons) et Force Majeure (le règlement de crise) — une mise à jour du contenu et du nom d’une proposition précédemment connue simplement sous le nom de règlement de crise et de force majeure.
Que se passe-t-il ensuite ?
Les tentatives du Conseil visant à déplacer les dérogations « d’instrumentalisation » dans d’autres propositions du Nouveau Pacte ont fait l’objet de nouvelles critiques, dans la mesure où les préoccupations soulevées précédemment en matière de droits de l’homme restent également d’actualité. Malgré cela, le 4 octobreème En 2023, le Conseil a annoncé avoir trouvé un accord sur le règlement de crise, y compris les dérogations nouvellement intégrées. En tant que telle, l’Union est plus proche que jamais de l’instrumentalisation et des dérogations qui en découlent, qui deviennent un élément permanent du droit d’asile européen.
La question de savoir si cela se produira réellement dépend désormais du Parlement européen (PE). En tant qu’autre colégislateur de l’Union, le PE devra consentir à l’adoption de toutes les propositions du Nouveau Pacte, y compris le règlement de crise. Pour l’instant, la position du Parlement européen sur l’idée d’introduire des dérogations à l’instrumentalisation dans le futur système d’asile de l’UE acquis reste pas clair.
Le PE fait cependant face à d’énormes pressions politiques pour accepter la position du Conseil, après s’être engagé à trouver un accord sur toutes les propositions du Nouveau Pacte avant les élections européennes de 2024. En tant que tel, le temps presse.
Il existe un risque supplémentaire que les États membres tentent d’utiliser les tensions actuelles le long des frontières de l’Union avec la Russie comme une preuve supplémentaire de la nécessité de dérogations en matière d’instrumentalisation, exerçant ainsi une pression politique supplémentaire sur le PE pour qu’il s’aligne. Malgré les préoccupations en matière de droits de l’homme, le recours par la Russie à des pratiques « d’instrumentalisation » contre la Finlande et l’Estonie pourrait s’avérer être la dernière impulsion nécessaire pour que les États membres adoptent les dérogations qu’ils souhaitent depuis longtemps.