La résolution 2728 (2024) a un effet juridiquement contraignant. Eran Stoeger affirme que la résolution 2728 du Conseil de sécurité, qui exige un cessez-le-feu immédiat à Gaza, n’est « pas juridiquement contraignante ». Cette conclusion, affirme-t-il, découle « d’une bonne compréhension de la pratique du Conseil de sécurité au titre de la Charte ».
La véritable position est que les demandes du Conseil, au paragraphe opérationnel 1 de la résolution, constituent une décision contraignante au titre de l’Article 25 de la Charte. Le paragraphe 1 de la résolution est rédigé en ces termes :
« Demandes un cessez-le-feu immédiat pour le mois de Ramadan, respecté par toutes les parties, conduisant à un cessez-le-feu durable, et également demandes la libération immédiate et inconditionnelle de tous les otages, ainsi que la garantie d’un accès humanitaire pour répondre à leurs besoins médicaux et autres besoins humanitaires, et exige en outre que les parties respectent leurs obligations en vertu du droit international à l’égard de toutes les personnes qu’elles détiennent ».
Il y a trois raisons pour lesquelles l’analyse de Stoeger, tout comme sa conclusion, est erronée. Le premier concerne certains aspects de son analyse de la pratique antérieure du Conseil au regard de la Charte ; le deuxième, l’utilisation par le Conseil du mot clé « exige » ; et le troisième, son analyse des débats précédents et des circonstances entourant l’adoption de la résolution.
Tout d’abord, je passerai en introduction à la pratique du Conseil en vertu de la Charte. La plupart conviendront que c’est le les décisions du Conseil, et non des résolutions en tant que telles, qui ont un effet contraignant. La plupart conviendront également que le Conseil peut « adopter des décisions censées être contraignantes dans des résolutions ne relevant pas du Chapitre VII » ; « [i]Ce n’est pas la référence à un chapitre particulier qui détermine en dernier ressort si une résolution contient des dispositions contraignantes » (Rapport du Conseil de sécurité (2008) p. 9). Stoeger admet que les membres du Conseil ont envisagé des résolutions contraignantes qui utilisent le verbe opérationnel « exige », ce que fait la résolution 2728. Il estime cependant que « la quasi-totalité de ces résolutions remontent au Chapitre VII, même si celui-ci n’est pas explicitement invoqué ». Si, en d’autres termes, elles étaient contraignantes, ce n’était pas tant à cause de l’utilisation du terme « exigences », mais plutôt parce qu’elles avaient été adoptées au titre du Chapitre VII. Il analyse ensuite certaines résolutions qui utilisent des « revendications », mais qui selon lui diffèrent de la résolution 2728 car elles ont été prises dans le cadre du Chapitre VII.
Stoeger éprouve des difficultés à cet égard avec l’exemple de la résolution 1695 (2006). Dans cette résolution, le Conseil, entre autres, a exigé « que la RPDC suspende toutes les activités liées à son programme de missiles balistiques ». Une raison pour laquelle Stoeger affirme que cette résolution contenait des indicateurs pertinents d’effet contraignant que l’on ne trouve pas dans la résolution 2728 est que « la résolution 1695 a réaffirmé que la prolifération des armes de destruction massive (ADM) « constitue une menace à la paix et à la sécurité internationales » dans le langage de l’article 39″, qui ne figurait pas dans la résolution 2728. Très peu, cependant, seront d’accord avec son évaluation : pas même, semble-t-il, l’auteur lui-même quand, il y a deux ans, il analysait (plus froidement ?) la même pratique dans un volume co-écrit. En 2022, Wood et Stoeger ont observé ce qui suit à propos de la résolution 1695 :
« Même s’il est entendu que cette résolution contient des éléments juridiquement contraignants, elle ne fait pas référence au Chapitre VII et n’identifie pas de menace à la paix ; Il affirme plutôt que le Conseil agit « sous sa responsabilité particulière du maintien de la paix et de la sécurité internationales », une référence à l’Article 24 de la Charte. Mais quel que soit son lien avec le Chapitre VII, il est considéré comme contraignant » (p. 42).
D’autres autorités sont parvenues à la même conclusion, comme Marko Milanovic, qui a évoqué la résolution 1695 comme n’ayant pas fait référence au « Chapitre VII, ni pris de décision au titre de l’article 39, mais ayant plutôt invoqué le langage de l’article 24 ». Une étude du Security Council Report a également observé que la résolution 1695 n’était pas, même par déduction, une résolution au titre du Chapitre VII, mais « utilise plutôt le langage de l’article 24 » (p. 10). La même étude concluait que l’intention, dans la résolution 1695, d’adopter une résolution dont certaines dispositions avaient un effet contraignant devait plutôt être déduite sur une base différente : « l’intention d’adopter des décisions contraignantes semble être clairement indiquée dans l’utilisation de paragraphes opérationnels qui « exigent » et « requièrent » certains résultats » (ibid).
Cela nous amène au deuxième point : l’utilisation par le Conseil, dans la résolution 2728, du mot clé « exige ». La Cour internationale de Justice a conseillé dans Namibie que « [t]« Le langage d’une résolution du Conseil de sécurité doit être soigneusement analysé avant de pouvoir tirer une conclusion quant à son effet contraignant » (p. 53, par. 114). Il est généralement admis que «[a] « L’élément clé pour déterminer le caractère contraignant d’une disposition est le mot clé » (Wood & Stoeger, p. 38). Ainsi, Sievers & Daws observent qu’une première indication quant à savoir si le Conseil de sécurité entendait ou non que sa résolution soit obligatoire peut être « le(s) mot(s) opérationnel(s) utilisé(s) » ; « [t]« Les termes ‘décide’, ‘exige’, ‘exige’, ‘demande’ et ‘autorise’ sont assez précis et ne soulèvent pas beaucoup de difficultés d’interprétation » (p. 382). En effet, le verbe « exiger » est défini par le Dictionnaire anglais d’oxford comme « demander (une chose) péremptoirement » ; l’équivalent français dans la pratique du Concile, »exiger« , est défini par Dictionnaire Littré comme « [r]éclamer quelque chose en vertu d’un droit« . Le terme est précis et ne doit pas entraîner de difficulté d’interprétation : il a un caractère obligatoire.
Concernant l’effet de l’utilisation du terme « exigences » par le Conseil, Wood & Stoeger estiment que «[t]« Les textes adoptés par le Conseil indiquent qu’une demande peut être contraignante » (p. 40). Dans la même veine, le chapitre sur l’article 39 dans Cot, Pellet et Forteau’s La Charte des Nations Unies : Commentaire article par article explique que la gamme de mots opérationnels, du plus susceptible d’exprimer un effet contraignant au moins susceptible d’exprimer un effet contraignant, commence par « décide » (« décide » (« décide »).décider« ), « demandes » (« exiger»), puis « commandes » («commande« ) à la fin de la liaison, en ombrant « demande » (« exiger » ou « prier»), « encourage » («encourager« ), « faire appel à » (« appels» ou « exhorte ») vers la fin recommandatoire (d’Argent, p. 1167). Comme on peut le constater, « exige » est l’un des mots opérationnels les plus obligatoires utilisés par le Conseil. Wood & Stoeger notent ainsi dans leur ouvrage que, lorsque le Conseil, dans sa résolution 662 (1990), a utilisé la formule «Demandes que l’Irak annule ses actions visant à annexer le Koweït », c’était un exemple de « la compréhension que demandes peut être contraignant » (p. 40). Et Sievers & Daws a noté que la résolution 2087 (2013), qui utilisait la formulation «Demandes que la RPDC ne procéderait à aucun autre lancement utilisant la technologie des missiles balistiques », et ne faisait aucune référence au Chapitre VII ou à une menace à la paix et à la sécurité internationales, semblait censée être obligatoire (p. 389).
Mais, et cela nous amène au troisième point, si une analyse minutieuse du langage des résolutions du Conseil est nécessaire, il en va de même pour l’analyse des « déclarations faites par les représentants des membres du Conseil de sécurité au moment de leur adoption », ainsi que des déclarations ultérieures. pratique des « États touchés » par les résolutions (Kosovo, p. 442, par. 94). Un tel recours est, comme la Cour l’a observé dans Namibie, fait partie de la catégorie « toutes les circonstances qui pourraient aider à déterminer les conséquences juridiques de la résolution du Conseil de sécurité » (p. 53, par. 114). Par exemple, comme l’a observé Greenwood : «[i]« Il est impossible de comprendre correctement le texte d’une résolution du Conseil de sécurité sans référence aux débats qui l’ont précédée » (p. 73).
Les circonstances de l’adoption de la résolution 2728 étaient qu’il s’agissait d’un projet dit E-10 : le projet a été élaboré non pas par un ou plusieurs des cinq membres permanents du Conseil, mais par ses 10 membres élus, en consultation avec le Groupe arabe. Il a été présenté au nom du E-10 par le coordinateur du groupe, le Mozambique, qui, avec la Slovénie, avait dirigé les négociations.
Après son adoption, le Mozambique a exprimé son point de vue selon lequel la résolution était « contraignante et obligatoire » (point de vue médiatique du E-10 le 25 mars 2024). La Slovénie a également estimé qu’elle était « contraignante pour chaque État Membre de l’ONU » (S/PV.9596, p. 8 ; voir aussi S/PV.9586, p. 5). Au total, une majorité — 9 sur 15 — des membres du Conseil ont exprimé l’opinion que la résolution 2728 avait un effet contraignant. (Neuf pourrait d’ailleurs être considéré comme un chiffre marquant : c’est le nombre de votes affirmatifs nécessaires pour l’adoption réussie d’un projet de résolution (sur une question non procédurale) : Article 27(3) de la Charte.) L’Algérie a déclaré dans en lien avec la résolution 2728 selon laquelle les États Membres étaient « tenus, en vertu de l’Article 25 de la Charte des Nations Unies, d’exécuter les décisions du Conseil de sécurité » (S/PV.9596, p. 6 ; voir aussi S/PV.9588 , p.17). La Chine a estimé qu’elle était « contraignante » (S/PV.9596, p. 12 ; voir aussi S/PV.9588, p. 19). La France a estimé que la résolution 2728 « doit être mise en œuvre par tous, comme le prévoit l’article 25 de la Charte » (S/PV.9588, p. 10), et qu’elle était «contraignant», c’est à dire contraignant (Point de presse en direct). Malte était d’avis que la résolution était « contraignante et devait être respectée » (S/PV.9593, p. 11). La Fédération de Russie a fait observer que la résolution était « une décision juridiquement contraignante du Conseil » (S/PV.9593, p. 3 ; voir aussi S/PV.9588, p. 15). La Sierra Leone a observé qu’elle était « contraignante » (S/PV.9596, p. 16 ; S/PV.9588, p. 14). La Suisse a exposé sa position selon laquelle la résolution était « contraignante » (9617e réunion, 02:36:24).
Le Royaume-Uni, peut-être parce que la discrétion est la meilleure part du courage, se limite à appeler à « la mise en œuvre immédiate de cette résolution » (S/PV.9586, p. 11). Deux membres du Conseil se sont engagés à considérer que la résolution ne pas avoir un effet contraignant : les États-Unis ont estimé que la résolution était « non contraignante » (S/PV.9586, p. 5) ; La Corée du Sud a remis en question le caractère contraignant de la résolution sur le plan juridique (reportage médiatique du E-10 le 25 mars 2024).
Le Groupe arabe — selon les termes de Kosovo, les « États touchés » par la résolution – étaient, comme la majorité des membres du Conseil, d’avis que la résolution 2728 était « contraignante » (S/PV.9586, p. 15) ; l’Union européenne, qui peut également être considérée comme représentant les États ainsi « touchés », a évoqué le 23 avril 2024 « la résolution contraignante 2728 du Conseil de sécurité de l’ONU ».
En conclusion, la résolution 2728 (2024) contient, dans son paragraphe 1, une décision au sens de l’Article 25 de la Charte. C’est contraignant. Cela ressort clairement du libellé impératif de la résolution et du fait, exprimé lors des débats précédant l’adoption et des circonstances qui l’ont entourée, que l’organe collectif du Conseil lui-même considère qu’il en est ainsi.
